2020年11月，国务院办公厅印发了《关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》（以下简称《意见》），对建立健全养老服务综合监管制度作出部署，并要求“各地区、各相关部门认真落实党中央、国务院相关决策部署，按照本意见提出的各项措施和要求，制定配套措施”。市委改革办、市政府高度重视，要求市民政局牵头，会同市级有关部门，在深入调研的基础上，提出贯彻落实意见，报市政府、市委改革办审定。按照市委、市政府要求，根据国办《意见》，结合我市实际，市民政局牵头起草了《关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的实施意见》（以下简称《实施意见》），多次征求并充分吸纳市级有关部门和部分养老服务企业意见，经风险评估、合法性审查、市政府常务会审议、市委改革办会议审定。2021年6月28日，重庆市人民政府办公厅印发了《实施意见》（渝府办发〔2021〕66号）。

一、制订《实施方案》的背景

党中央、国务院高度重视发展养老服务。习近平总书记在第十四次中央财经领导小组会议研究提高养老院服务质量时强调，要加强养老机构服务质量监管，坚决依法依规从严惩处欺老、虐老行为。李克强总理多次强调和部署养老服务“放管服”改革，要求“放权要与监管并进”。2018年底新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》，取消了养老机构设立许可，并明确要求“地方各级人民政府加强对本行政区域养老机构管理工作的领导，建立养老机构综合监管制度”。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二o三五年远景目标的建议》，提出“实施积极应对人口老龄化国家战略，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，健全养老服务综合监管制度”。国务院办公厅印发的《意见》，聚焦解决管什么、谁来管、怎么管、如何落实四个方面，明确了监管重点、监管责任、监管方式，为各地加强养老服务综合监管指明了方向，提供了基本遵循。重庆市积极适应新形势、新要求、新特点，针对养老服务监管职责不明确、监管机制不健全、部门协调配合不密切、监管手段不先进等短板弱项，着力构建权责清晰、重点突出、体系完备、全面覆盖的养老服务综合监管制度，为推动全市养老服务高质量发展提供了强有力的支撑。

二、《实施意见》主要内容

《实施意见》共分四个部分：

第一部分，突出监管重点。从加强登记备案管理、加强质量安全监管、加强从业人员监管、加强涉及资金监管、加强运营秩序监管、加强收费管理、加强突发事件应对处置、加强权益维护8个方面，实现对养老服务机构综合监管，牢牢守住质量和安全底线。

一是加强登记备案管理。明确举办养老机构应执行的标准规定，规范登记备案核查流程，厘清依法打击无证无照从事养老服务行为的部门职责。登记前登记部门听取民政部门意见，目的在于让市场主体提前知晓举办养老服务机构的基本条件，避免其走弯路，便于民政部门获取登记信息，加强指导及事中事后监管。

二是加强质量安全监管。对养老服务机构落实安全责任，主动防范消除建筑、消防、食品等方面的安全风险和隐患提出了要求，明确了加强养老服务机构建筑使用安全检查、养老服务机构消防安全整治、食品药品和特种设备安全日常监管、内设医疗机构监督管理的部门责任。

三是加强从业人员监管。规范养老服务从业人员配备，对从业人员资格、从业人员培养、开展职业技能等级认定作了具体规定，强调加强从业人员服务行为监督，对侵害老年人合法权益、存在严重失信行为的从业人员列入行业禁入黑名单。

四是加强涉及资金监管。明确对养老服务相关资金的实时动态监管，依法打击骗取财政、医保资金行为，规范养老服务机构预收押金、保证金等费用收取标准，提出专用账户存储管理预收押金、保证金要求。

五是加强运营秩序监管。明确了养老服务机构应落实安全规范运行保障机制、完善入院评估制度、不得利用养老服务设施场地从事与养老服务无关活动，对民办非营利性养老服务机构退出财产处置监管和养老服务设施用地单位改变规划确定的土地用途作了规定。

六是加强收费管理。明确强化政府定价和政府指导价的公办养老服务机构床位费、护理费管理，加大对民办养老服务机构收费行为的监管，建立健全普惠性养老服务机构收费形成机制，规定了发展改革、民政、市场监管部门在养老服务机构收费管理方面的职责。

七是加强突发事件应对处置。明确养老服务机构应制定突发事件应急预案并加强应急演练，全面落实传染病疫情防控要求，指导老年人和工作人员做好个人防护。养老服务机构发生或者可能发生传染病暴发或者流行、不明原因的群体性疾病、食品安全、人身伤害、所处区域发生自然灾害（次生灾害），应当及时向所在地卫生健康、市场监管、公安、应急管理部门和民政部门报告，妥善做好处置工作。

八是加强权益维护。明确落实老年人权益保障法及相关条例规定，积极防范和处置养老服务领域非法集资风险。规定了防范和处置养老服务领域非法集资风险中民政部门、金融监管、公安、市场监管等有关部门职责。建立纠纷协商调解机制，引导老年人及其代理人依法维权。完善养老服务市场主体退出机制，明确养老服务机构暂停、终止服务过渡期。

第二部分，明确监管责任。构建政府主导、机构自治、行业自律、社会监督“四位一体”的大监管格局，明确各方职责任务，共同促进养老服务健康有序发展。

一是强化政府主导责任。明确优化政府职责体系，充分发挥政府在制度建设、行业规划、行政执法等方面的主导作用。市级有关部门应发布监管执法清单。规定区县、乡镇（街道）应落实属地管理责任，加强养老服务机构事中事后监管。

二是压实机构主体责任。明确养老服务机构要按照“应建尽建”原则及时建立党组织。强化养老服务机构切实履行依法登记、备案承诺、履约服务、质量安全、应急管理、消防安全第一责任人的主体责任。规定养老服务机构应不断提高养老服务、安全管理、风险防控、纠纷解决的能力和水平。

三是发挥行业自律和社会监督作用。明确养老服务协会应建立行业信用承诺制度，推动行业自律体系建设。提出养老服务机构公开有关信息、畅通群众监督渠道要求。明确依法追究不实报道造成严重社会影响的有关人员责任。

第三部分，创新监管方式。从加强政府部门协同配合监管、完善“双随机、一公开”监管机制、强化信用监管、推行智慧监管、发挥标准规范引领作用等角度出发，转变监管理念，创新监管方式，提高监管效能。

一是加强协同监管。明确将养老服务综合监管纳入市级权力清单。建立健全市、区县、乡镇（街道）三级综合监管体系，市、区县民政部门联合同级有关部门每年对辖区养老服务机构综合督导分别不少于1、2次；乡镇（街道）对辖区养老服务机构实行常态化监管。规定了在监督检查中发现养老服务机构存在建筑、消防、食品、医疗卫生等方面安全隐患的处置流程和责任部门。明确探索乡镇（街道）综合执法有效形式。

二是完善“双随机、一公开”监管机制。明确“双随机、一公开”监管中应统筹建立养老服务领域检查对象名录库和执法检查人员名录库，联合制定养老服务随机抽查事项清单，及实施检查、加强结果运用的具体要求。

三是加强信用监管。强化实施守信联合激励和失信联合惩戒措施，通过信用监管引导养老服务机构诚信守法经营。明确了信用监管工作中建立健全信用承诺制度、建立信用记录、加大违法失信行为信息在线披露和信息共享等要求。

四是推行智慧监管。明确民政、卫生健康、公安、人力社保、市场监管部门数据采集、信息共享的职责。推动技术对接、多场景使用，实现跨地区互通互认、信息一站式查询和综合监管“一张网”。

五是推进标准化建设。明确构建全市养老服务标准体系，按计划制修订养老服务领域地方标准，搭建养老服务领域标准的“四梁八柱”。提出宣传推广养老服务领域标准，开展养老服务标准化单位示范创建、支持企事业单位申报地方标准、行业标准要求。

第四部分，加强监管保障。从加强组织领导、提升执法水平、加大宣传力度3个方面，保证我市实施方案落实落细落地，切实发挥作用。

三、《实施意见》的特点

（一）注重解决养老服务监管瓶颈问题。对养老服务监管沟通不畅、协调不力、职责不清等问题，在《实施意见》中明确了养老服务综合监管有关部门职责分工，确保群策群力、齐抓共管、同向发力，实现纵向到底、横向到边监管。对无证无照从事养老服务的行为监管不够、处置不力、查处不严等弱项，明确市场监管、民政、编办职责，确保养老服务监管无盲区、无死角、无疏漏。对养老服务机构登记备案、运营管理、终止退出等关键环节加以规范，制定养老服务机构综合监管重点事项检查清单，逐项明确检查事项、检查方式、检查主体和检查依据，实现养老服务机构全流程、全方位、全链条监管，牢牢守住养老服务质量和安全底线。

（二）注重结合我市养老服务监管实际。在符合国务院《意见》基本要求的情况下，《实施意见》立足我市养老服务机构分散、入住服务对象多、从业人员素质参差不齐等实际，对国务院《意见》进行了细化充实，对养老服务机构登记备案、从业人员配比、养老服务机构收取保证金（押金）标准及管理要求、加强收费管理、查处价格违法行为、防范和处置养老服务领域非法集资、明确乡镇（街道）属地管理责任、市区县联合督导频次、发挥标准示范引领作用等方面作了具体规定，确保《实施意见》符合国家要求、紧贴重庆实际、真正落地见效。

（三）注重建章立制管根本管长远。《实施意见》将制度建设作为综合监管的核心要素，提出了建立备案核查、落实养老服务机构安全责任、违法失信行为信息在线披露和信息共享、部门联合督导、失信联合惩戒、预收费用管理、完善入院评估、养老服务机构收费、突发事件应对处置、信用信息采集等制度，形成以事中事后监管为核心的养老服务新型监管模式，既放得开又管得住，实现放权与监管并重，推动养老服务综合监管提质增效。