《重庆市地票管理办法(送审稿)》

联系人:谢玲    电子邮件:faguiyichu@126.com    征求意见开始日期:2015-08-06    征求意见截止日期:2015-09-07   意见征集已结束

  

                                                                                      重庆市人民政府法制办公室
                    关于《重庆市地票管理办法(送审稿)》
                           公开征求意见的通知


    根据《中华人民共和国立法法》和重庆市人民政府2015年政府规章制定计划,为了进一步增强立法的公开性和透明度,提高立法质量,重庆市人民政府法制办公室决定,将重庆市国土房管局负责起草并报请重庆市人民政府审议的《重庆市地票管理办法(送审稿)》及其起草说明全文公布,征求社会各界意见,以便进一步研究、修改后报请重庆市人民政府常务会议审议。现将有关事项通知如下:
    一、征求意见的内容
    (一)《重庆市地票管理办法(送审稿)》是否存在合法性问题,即是否存在超越权限,违反上位法规定,规章之间对同一事项的规定不一致,规章的规定不适当,以及违背法定程序等情况。 
    (二)《重庆市地票管理办法(送审稿)》是否存在实效性问题,即是否存在不符合实际情况,不适应我市经济社会发展和全面深化改革的要求,对公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任的规定不科学、不合理,条文规定不明确、不具体、不具有针对性和可执行性等情况。 
    (三)其他意见和建议。
    二、反馈意见的方式
    有关单位和各界人士请于2015年9月4日前,通过以下三种方式提出意见:
    (一)登陆重庆市政府网(网址:http://www.cq.gov.cn/),进入首页右侧的“法规征求意见系统”提出修改意见。   
    (二)通过电子邮件将意见发送至:faguiyichu@126.com
    (三)通过信函方式将意见寄至:重庆市北部新区星光大道96号土星商务中心B2幢,重庆市人民政府法制办公室城乡建设法制处(邮编:401121)并请在信封上注明“重庆市地票管理办法征求意见”字样。

   
     附件:1 .《重庆市地票管理办法(送审稿)》
                2 .关于《重庆市地票管理办法(送审稿)》的起草说明

 

                                                                                                                                                        重庆市人民政府法制办公室
                                                                                                                                                                 2015年8月4日


附件1

                                                                                              重庆市地票管理办法
                                      (送审稿)

第一章  总则
第一条【目的和依据】为严格保护耕地,统筹利用城乡土地资源,推动土地节约集约利用,维护农民和农村集体经济组织合法权益,促进城乡协调发展,根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律法规,结合我市实际,制定本办法。
第二条【地票的概念】本办法所称地票,是指建设用地使用权人按规定将建设用地复垦为合格的耕地等农用地后,确认的建设用地指标在重庆农村土地交易所交易后形成的权利凭证。
第三条【适用范围】本办法适用于建设用地复垦和地票交易、使用、管理。
第四条【运行原则】建设用地复垦应当遵循自愿申请、规划管控、用途管制、项目管理、规范验收的原则。
地票交易和使用应当遵循公开交易、维护权益、依法依规的原则。
第五条【交易场所】地票交易应当在重庆农村土地交易所公开进行。
第六条【职责分工】市国土资源行政主管部门负责全市建设用地复垦、地票交易和使用的监督管理工作,规范管理全市农村土地整治从业单位。区县(自治县)国土资源行政主管部门负责本行政区域内建设用地复垦和地票使用的监督管理。
农业行政主管部门应当参与建设用地复垦验收工作,对复垦形成土地的后期管护利用实施监督。
林业、财政、审计、监察等行政主管部门按照职责分工做好相关工作。
区县(自治县)人民政府负责本行政区域内建设用地复垦及地票交易与使用的统筹协调、组织实施和管理工作,设立地票政策咨询、举报监督电话和公众信箱,公开接受社会公众咨询和监督。

第二章  建设用地复垦
第七条【复垦计划】市国土资源行政主管部门应当根据城镇化趋势、经济社会发展水平、建设用地复垦周期等因素,测算全市一定时期内的复垦规模和年度复垦规模,引导建设用地有序复垦。
区县(自治县)国土资源行政主管部门应当制定本区县(自治县)建设用地复垦年度实施计划。优先支持扶贫搬迁、地灾避让搬迁等复垦项目实施。
第八条【预留空间】建设用地复垦应以土地利用、产业发展、村庄建设和环境保护等规划为基础,考虑人口流动趋势等因素,合理预留农村未来发展用地空间。
第九条【复垦地块条件】申请复垦的土地应当同时具备以下条件:
(一)现状为建设用地,且符合土地利用现状分类;
(二)在土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界及能源、交通、水利等工程设施用地范围外,具备主要复垦为耕地的条件;
(三)权属清晰,具有合法权属证明。
除前款规定外,申请国有建设用地复垦的,还应当符合国有建设用地复垦的有关规定。
第十条【不能复垦用于地票交易的情况】有下列情形之一的建设用地,不得复垦用于地票交易:
(一)违法建设用地;
(二)单独的林盘、院坝等附属设施用地;
(三)2009年1月1日后新批准的建设用地,且房屋权属初始登记时间未满5年的;
(四)列入中国传统村落名录或作为历史文化名镇名村等文物保护范围的建设用地;
(五)权利依法受到限制的建设用地;
(六)自然灾害发生后,地质状况尚未稳定的建设用地;
(七)其他不宜复垦的情形。
第十一条【主体条件】土地权利人是建设用地复垦申请的主体,包括农民家庭、农村集体经济组织及拥有土地权属的其他组织。
宅基地及其附属设施用地复垦,由农民家庭提出申请。申请宅基地复垦的农民家庭应当有其他合法稳定住所。农民家庭的宅基地及其附属设施用地复垦后,不得新申请宅基地。因特殊原因确需新申请宅基地的,复垦后应当扣除建新占用农用地面积后,方可作为地票交易。
第十二条【复垦申请】农民集体所有的建设用地复垦,土地权利人应当向乡镇人民政府(街道办事处)提出申请;国有建设用地复垦,土地权利人应当向地块所在区县(自治县)国土资源行政主管部门提出申请。申请应当提供以下资料:
(一)复垦申请表;
(二)土地权利人的身份证明材料,委托申请的,还需提交委托书和被委托人的身份证明材料;
(三)土地房屋权属证明材料;
除前款规定的资料外,由农民家庭申请复垦的,还应当提供有稳定住所的证明材料;由农村集体经济组织申请复垦的,还应当提供经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的书面材料;国有企业或单位申请复垦的,还应当出具上级主管部门同意复垦的书面材料。
第十三条【告知】乡镇人民政府(街道办事处)、区县(自治县)国土资源行政主管部门收到申请时,应当告知土地权利人的权利和义务、复垦程序、交易风险、价款分配政策等相关内容。
第十四条【申请审核】乡镇人民政府(街道办事处)、区县(自治县)国土资源行政主管部门应当自收到全部申请材料之日起15个工作日内完成审查,对符合复垦条件的,应当出具审查通过的书面意见;对不符合条件的,应当说明理由,并退还全部申请材料。
乡镇人民政府(街道办事处)审查通过农户复垦申请后,可以向区县(自治县)国土资源行政主管部门申报复垦项目。同一乡镇(街道)范围内符合复垦条件的农户达到50户及以上的,乡镇人民政府(街道办事处)应当向区县(自治县)国土资源行政主管部门申报复垦项目。
第十五条【复垦实施】经区县(自治县)国土资源行政主管部门审查符合立项条件的复垦项目,土地权利人可自行或委托有关机构依照复垦规定组织复垦。
建设用地复垦从业单位及其工作人员应当遵守相关法律法规和国土管理部门规章,规范开展项目测绘、规划设计与预算编制、招投标代理、工程监理、工程施工等活动。
复垦项目立项后,复垦项目收益权可质押融资。
第十六条【复垦验收标准】建设用地实施复垦后,土地质量应当达到以下标准:
(一)有效土层厚度不低于40厘米,砾石及瓦砾含量不超过15%;
(二)耕地平均台面坡度不超过15度,园地不超过25度;
(三)生产道路通达,排灌沟渠畅通,与周边农用地集中连片;
(四)田埂、土石坎结构坚实平整。
第十七条【复垦验收】复垦项目竣工后,区县(自治县)国土资源行政主管部门应当组织同级农业、水利等部门和乡镇人民政府(街道办事处)进行验收,确保复垦形成耕地的面积和质量达到要求。
验收合格的,区县(自治县)国土资源行政主管部门应当组织乡镇人民政府(街道办事处)将项目复垦实施前后相关信息进行公示,公示时间不少于7日。
公示期内有异议的,区县(自治县)国土资源行政主管部门应当会同乡镇人民政府(街道办事处)在7个工作日内组织复核,消除异议。异议消除或公示期内无异议的复垦项目,经土地权利人确认后,由区县(自治县)国土资源行政主管部门核发建设用地整理合格证。
第十八条【合格证内容】建设用地整理合格证应当记载土地权利人信息,复垦项目新增农用地面积、新增耕地面积和等别、减少建设用地面积、应扣除农村建新面积等信息。
扣除农村建新占用农用地面积后的减少建设用地面积,是地票交易和价款核算的依据。
第十九条【配号】市国土资源行政主管部门对区县(自治县)验收的复垦项目进行复核,复核合格的,配发建设用地整理合格证备案号;复核不合格的,出具书面整改意见。
取得备案号的建设用地整理合格证是申请地票初次交易的依据。
第二十条【注销登记】取得备案号后,区县(自治县)国土资源行政主管部门应当注销复垦地块原建设用地使用权证和房屋所有权证。
第二十一条【变更调查】建设用地复垦验收后,区县(自治县)国土资源行政主管部门应当及时在土地利用年度变更调查中进行变更。
第二十二条【新增农用地的权属】建设用地复垦为耕地等农用地,其土地所有权主体不变。

第三章  地票交易
第二十三条【一般规定】地票交易包括初次交易和转让。
持有已取得备案号的建设用地整理合格证的,权利人可以申请初次交易;持有地票超过2年,或者因地票质押到期不能清偿债务的,权利人可以申请地票转让。
地票交易完成后,市国土资源行政主管部门向竞(购)得人核发地票证书,记载权利内容。
第二十四条【交易保护价】市国土资源行政主管部门应当制定并公布地票交易最低保护价格。地票交易起始价格不得低于最低保护价格。
第二十五条【地票申让】申让主体申请地票交易应当提交以下资料:
(一)地票交易申请书;
(二)建设用地整理合格证或地票证书;
(三)需要提交的其他文件。
重庆农村土地交易所受理申请后,应当即时向申让主体出具受理回执。
第二十六条【交易公告发布时间】受理申让面积累计达到100公顷及以上,或受理申让最长时间满30日时,重庆农村土地交易所应当在5个工作日内发布交易公告。
根据市场供需情况,重庆农村土地交易所也可以在受理申让申请后及时发布交易公告。
第二十七条【交易公告】重庆农村土地交易所应当通过报刊、网站等媒介向社会公开发布地票交易公告,公告交易面积、交易时间(时限)、交易起始价、竞买保证金及交易规则等信息。地票交易公告时间不得少于7日。公告期满即可组织地票交易。
第二十八条【地票申购】重庆农村土地交易所应当向社会公开地票申购条件。申购人可以单独申购,也可以联合申购。申购时应当缴清保证金,并提交以下资料:
(一)地票申购申请书;
(二)身份证明材料;
(三)需要提交的其他材料。
联合申购的,还应提交联合申购协议。
第二十九条【交易方式】地票交易分为挂牌和拍卖两种方式。当申购总面积大于可交易地票总面积时,采取拍卖方式交易;当申购总面积小于等于可交易地票总面积时,采取挂牌方式交易,未成交部分继续公开交易。
采取拍卖方式交易的,应及时将拍卖时间、地点、方式等通知申购人;采取挂牌方式交易的,按照申购人申报价格成交,成交地票以公告先后为序,按公告批次依序确定。
优先安排贫困地区的地票交易。
第三十条【成交确认】地票成交后,竞(购)得人应当签订成交确认书,并在30日内缴清地票价款和交易服务费。
竞(购)得人未在规定时间内缴清地票价款的,按放弃竞(购)得地票处理,已缴纳的保证金不予退还。放弃的地票纳入下一次交易。
未购得地票的其他申购人交纳的竞买保证金,重庆农村土地交易所应在交易活动结束后5个工作日内予以退还。
第三十一条【地票登记】竞(购)得人缴清地票价款后,由市国土资源行政主管部门核发地票证书。
第三十二条【成交价格】重庆农村土地交易所应当于同一批次公告地票全部成交后5个工作日内,在门户网站公布成交结果,并将成交时间、成交面积、成交总价、成交均价等信息书面通知地票申让人。
成交总价为该批次公告地票在各交易日成交地票价款之和。
同一批次公告地票成交均价为向该批次地票涉及的权利人结算、拨付价款的依据。
第三十三条【价款分配】地票初次交易的,重庆农村土地交易所按规定在地票价款中扣除建设用地复垦成本后,地票净收益按以下原则支付给权利人:
(一)农村宅基地及其附属设施用地复垦的,单个农民家庭交易总面积未超过667平方米(含667平方米)部分,地票净收益的85%归宅基地使用权人,15%归农村集体经济组织;超过667平方米部分对应的地票净收益全部归农村集体经济组织;复垦交易的宅基地证载面积已经超过667平方米的,宅基地证载面积部分对应收益的85%归宅基地使用权人,15%归农村集体经济组织,其附属设施用地对应的地票净收益全部归农村集体经济组织。
(二)农村集体经济组织公共设施、公益事业等建设用地复垦的,地票净收益全部归农村集体经济组织。
(三)其他集体建设用地复垦的,根据土地使用权人和所有权人的约定支付,其中农村集体经济组织作为所有权人分得地票净收益不低于15%。
(四)国有建设用地复垦的,地票净收益归土地使用权人。市人民政府另有规定的,从其规定。
本办法实施前已签订协议、但尚未交易的复垦项目,协议确定的农户收益大于前款规定的,按原协议执行;协议确定的农户收益小于等于前款规定的,按前款规定执行。
第三十四条【转让价款分配】地票转让交易的,所得地票价款全部归本次转出地票的原地票权利人。
第三十五条【兑付前公示】地票初次交易的,重庆农村土地交易所应当在竞(购)得人缴清地票价款3个工作日内,将地票净收益的支付明细、复垦成本等信息在门户网站公示,并委托区县(自治县)国土资源行政主管部门同步在复垦项目所在地村务信息公开栏等人口集中处公示,公示期不得少于7日。
公示期内有异议的,重庆农村土地交易所应当组织相关单位在7个工作日内复核,消除异议。异议消除后或公示期内无异议的,应当在公示期满3个工作日内拨付地票价款。
地票转让的,重庆农村土地交易所应当在地票竞(购)得人缴清地票价款5个工作日内,向申让人结清地票价款。
第三十六条【农村集体地票收益使用和管理】农村集体经济组织获得的地票价款,依照农村集体资产管理的有关规定使用和管理。

第四章  地票使用
第三十七条【允许建设区地票使用范围】新增经营性建设用地(含商业、旅游、娱乐、商品住宅等用地)需要办理农用地转用手续的,应当使用地票。市人民政府可以根据社会经济发展需要,对应当使用地票的用地类型进行调整。
其他新增建设用地也可使用地票办理农用地转用手续。
第三十八条【有条件建设区地票使用】在全市城乡建设用地规划规模不增加、耕地保有量目标不减少的前提下,地票可以在土地利用总体规划确定的有条件建设区内使用。具体使用规则由市国土资源行政主管部门另行制定。
第三十九条【补充使用地票】2009年1月1日后新增的经营性建设用地,在办理农用地转用手续时未使用地票的,应当在土地出让前补充使用等面积的地票。未补充使用地票的,市、区县(自治县)国土资源行政主管部门不得出让土地。
第四十条【使用地票的成本计入和“两费”缴纳】使用地票办理农转用手续的,不缴纳耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费。
地票取得成本可计入出让土地成本。
第四十一条【差异化用票】本办法第三十七条、第三十九条规定的用地位于渝东南生态保护发展区和渝东北生态涵养发展区的,实行差异化使用地票政策,支持生态区发展。具体使用规则由市国土资源行政主管部门另行制定。
第四十二条【地票使用程序】地票证书权利人可以一次性使用或分割使用地票。
使用地票时,应当提供地票证书原件,市国土资源行政主管部门在地票证书上记载地票使用情况。
第四十三条【地票证书注销】地票证书上记载的地票面积全部使用完后,市国土资源行政主管部门予以注销。
第四十四条【地票质押】地票可以质押。

第五章  法律责任
第四十五条【相关政府、部门、单位法律责任】区县(自治县)、乡镇人民政府(街道办事处)、国土资源、农业、林业、审计、监察等行政主管部门、重庆农村土地交易所违反本办法规定,无正当理由不按本办法规定的职能职责做好相关监督管理、配合协作工作的,由有权机关依法责令其改正;逾期未改正的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分;造成严重后果的,依法予以降级、撤职、开除的行政处分。
第四十六条【职能部门工作人员法律责任】相关职能部门工作人员在建设用地复垦、地票交易和使用活动中有下列行为之一的,由有权机关依法给予警告、记过、记大过的行政处分;情节严重的,依法给予降级、撤职、开除的行政处分;涉嫌犯罪的,依法追究刑事责任。
(一)违背土地权利人意愿强制复垦的;
(二)侵占土地权利人应得地票收益的;
(三)复垦中弄虚作假,伪造建设用地地类、复垦申请文件等,骗取地票价款的;
(四)对应当使用地票的用地未要求提供地票的;
(五)玩忽职守、滥用职权、营私舞弊或其他渎职、失职行为的;
(六)其他违反本办法规定的行为。
第四十七条【建设用地复垦从业单位及其工作人员法律责任】建设用地复垦从业单位及其工作人员违反第十五条第二款规定的,由区县(自治县)国土资源行政主管部门依据相关法律法规进行查处。
第四十八条【地票交易主体法律责任】地票交易主体有下列行为的,除依法承担相应的法律责任外,一年内不得参加地票交易活动:
(一)弄虚作假或提供虚假文件进行交易的;
(二)无正当理由不按要求签订地票交易成交确认书的;
(三)无正当理由拒绝履行确认书规定义务的;
(四)影响公平交易和市场管理的其他行为的。

第六章  附则
第四十九条【地票证书】地票证书由市国土资源行政主管部门监制。
地票证书灭失、遗失的,地票权利人应当在指定媒体上刊登灭失、遗失声明30日后,可申请补发。补发的地票证书应该注明“补发”字样。
第五十条【实施时间】本办法自2016年  月  日起实施。


附件2

                     关于《重庆市地票管理办法(送审稿)》
                                的起草说明

    地票改革是我市推动的统筹城乡重点改革之一。按照改革“于法有据、推进有序”的要求,市政府将《重庆市地票管理办法》(以下简称《办法》)列入2015年立法计划审议项目。现就《办法》起草的有关情况作如下说明:
     一、立法背景
     重庆地票改革自2008年12月启动以来,始终坚持试点交易与制度体系构建两手抓,经过六年多的发展,不断完善复垦、验收、交易、使用环节的政策措施,逐步形成了“自愿复垦、公开交易、收益归农、价款直拨、依规使用”的制度体系,地票运行总体平稳有序。截止2015年6月,累计交易地票15.8万亩、317.85亿元,惠及农户22万户,改革得到中央支持、社会肯定和群众欢迎。地票改革成效初显:一是统筹城乡土地利用,提高土地利用效率。顺应了“产业跟着功能定位走、人口跟着产业走、建设用地跟着人口和产业走”的要求,促进了城乡建设空间布局优化。二是实现“先补后占、多补少占”,有利于耕地保护。累计完成地票类建设用地复垦17.52万亩,使用地票10.70万亩,实际占用耕地6.76万亩,实现了耕地多补少占、占补平衡有余。三是建立了农村财产处置变现平台和城市反哺农村的通道,促进了农民增收和农村发展。为农民提供了宅基地市场化处置通道,使其与城镇市民一样享受到工业化、城镇化带来的红利。地票主要在都市功能核心区、都市功能拓展区、城市发展新区使用,主要由渝东北、渝东南两个生态区生产,建立了远距离、大范围的反哺通道,远郊分享到反哺资金200余亿元。四是发挥价格发现功能,带动了金融下乡和农房价值提升。为“三权”抵押、金融下乡和农房处置变现提供了估值参考,促进了农村资本、要素等市场发育。五是引导农村产权管理、土地管理走向规范化。农民逐渐成为农村土地市场建设的参与主体,逐步树立起土地财产价值观念,促进了农村宅基地审批管理更加规范,城乡统一的建设用地市场加快建设。
多年改革探索为地票制度立法奠定了坚实的实践基础。通过《办法》起草,拟达到三个目的:一是固化完善相关制度,全流程规范地票运行;二是理清参与主体的权利、义务、责任关系,落实监管职责和法律责任;三是解决当前地票运行中面临的突出问题,为地票健康发展奠定制度基础。
      二、《办法》起草原则和依据
      按照市人民政府立法计划工作安排,年初我局会同市政府法制办,成立了《办法》起草工作小组,共同推进办法起草工作。今年4月,在对地票改革重大问题进行调研的基础上,完成了“1+17”立法研究报告,起草形成了《办法》初稿。5-6月,召开座谈会听取了区县国土局、企业和专家意见,书面征求了各区县(自治县)和市级相关部门意见。累计收集意见160余条,采纳了130余条。我局充分吸纳各方面意见,对文本进行反复修改后,提交我局局长办公会审议通过。
    《办法》起草主要遵循和参考了以下依据:一是法律法规。《宪法》、《物权法》、《土地承包法》、《土地管理法》、《担保法》、《村民委员会组织法》等法律法规对农村土地相关权益和使用、财产质押抵押、农村土地管理等的规定。二是中央及市委的决定。十八大、十八届三中、四中全会关于市场配置资源、农村土地改革、生态环境保护、依法治国等的规定。市委四届三次、四次全委会关于建设五大功能区、依法治市等部署。三是国务院、国家部委及市政府规章。《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》(国发〔2009〕3号)、《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》(国发〔2010〕47号)、《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》(国土资发〔2008〕138号)、《重庆市农村土地交易所管理办法》(渝府发〔2008〕127号)、《重庆市人民政府关于印发重庆市统筹城乡重点改革总体方案的通知》(渝发〔2014〕43号)等关于重庆农村土地交易所、建设用地增减挂钩、地票等的规定。四是重庆市相关部门已有的规范性文件。国土行政主管部门关于建设用地复垦、验收和地票交易、使用等的规范性文件,农业主管部门关于集体资产管理、耕地利用等的规范性文件,财政主管部门关于土地出让收益等的规定等。
在《办法》起草中,主要坚持了以下原则:一是坚守国家明确的改革底线。不改变土地公有制性质,有利于保护耕地,有利于保护农民利益。二是兼顾依法依规和尊重实践。《办法》既要与《物权法》、《土地管理法》等上位法衔接,也对改革中已经实践验证可行、对群众利益保护有效的创新做法予以规定和固化。三是兼顾当前与长远。既要考虑现有工作基础,着眼解决当前的突出问题,也要考虑社会经济发展趋势和改革走向,立足于固化成熟稳定的经验和做法,聚焦当前问题的解决,适当有所创新拓展。四是统筹考虑、系统设计。将改革置于经济社会发展全局考虑,《办法》与“四化”推进作了协调,与相关改革和制度相衔接。五是突出重点,删繁就简。《办法》重点讲清建设用地复垦、地票交易和使用中涉及的流程、要件、时限,对行政机关内部运行则仅作原则规定。
    三、《办法》框架和主要内容
    《办法》共6章50条。
第一章,总则。对地票制度进行一般规定,包括阐释地票概念、适用范围、运行原则,规定相关部门职责分工,明确地票交易场所等。
第二章,建设用地复垦。明确复垦主体、对象,规定复垦申请程序、验收标准、记载内容等。
第三章,地票交易。规定地票交易方式、申让及申购程序、成交确认、价款分配及结算规则等。
第四章,地票使用。规定应当使用地票的用地类型、使用程序,差异化用票原则及地票的质押、注销等。
第五章,法律责任。规定各类主体在相关环节违反本规定时的法律责任。
第六章,附则。主要规定实施时间。
     四、需重点说明的问题
    (一)固化的制度
    《办法》主要对在几年实践中形成的自愿复垦、公开交易、收益归农、依规使用等地票运行基本制度进行了固化:
    1. 自愿复垦制度。基于守住耕地红线、农民权益保护红线、土地农村集体所有制红线的要求,一是规定复垦申请主体只能是包括农户、集体经济组织等在内的土地权利人,避免农民权利被随意代表,复垦违背农民意愿。二是明确权利人可自行复垦或委托复垦,充分尊重复垦主体意愿。三是明确了基层政府和管理部门的告知和公示义务,充分保障农民的知情权和参与权。四是从保护耕地红线着眼,严格复垦申请条件和复垦验收,禁止将违法建设用地、权属不清的建设用地等纳入复垦;要求农户申请复垦时须住有所居,除特殊原因外,农民家庭复垦后不得新申请宅基地;《办法》明确了复垦验收标准,要求建新拆旧类复垦必须扣除建新面积方可交易,复垦后土地权属按照相关政策确定等。
    2. 公开交易制度。着眼于保障地票市场公开、透明、规范,减少交易机构自由裁量权,《办法》重点作了以下规定:一是规范发布交易公告的时间。重庆农村土地交易所按照“即受即办”的方式受理地票申让和申购申请。在申让面积超过100公顷或受理申让最长时间满30日时,必须发布交易公告。这样规定既符合当前地票交易需要分批公告和交易的实际,也对土交所组织交易活动的时间有明确要求。二是即时组织交易。为便于地票及时成交,提高交易效率,只要交易信息库有可交易的指标或地票,同时有申购量,每个工作日均都可组织交易。三是明确交易方式。申购面积大于申让面积,采取拍卖方式交易;申购面积小于或等于申让面积,采取挂牌方式交易。同时,优先安排贫困地区的地票交易。四是严格缴款收缴时限。本《办法》从保护农民权益的角度,严格规定了地票价款收缴时限和欠缴的处罚措施,要求在地票交易完成后30日内竞得人须缴清地票价款和交易服务费,如果竞得人未在规定的时间内缴清地票价款的,按放弃竞得地票处理,已缴纳的保证金不予退还。放弃的地票纳入下一次交易。五是固化价款核算。明确了同一交易日成交的地票按均价向申让方结算价款。
    3. 收益归农制度。《办法》中规定农村宅基地及其附属设施用地复垦的,收益由农户和集体经济组织按85:15比例分享;属农民集体经济组织使用的建设用地,复垦交易后的地票收益归集体经济组织所有。
4. 依规使用制度。《办法》中明确要求必须依规划实施复垦和使用地票,地票生产、使用各环节必须符合土地利用、城乡建设规划要求,城市规划区内的农村建设用地不纳入复垦,不在规划建设范围外使用地票。明确新增经营性建设用地(含商业、旅游、娱乐、商品住宅等类型用地)必须使用地票办理农用地转用手续,其他建设用地也可使用地票。
    (二)有所创新和拓展的制度
    《办法》主要有五个方面的创新:
    1. 延伸复垦范围。为将国有的农村闲置中小学用地、独立选址的粮站用地以及闲置废弃的独立工矿用地等复垦作为地票交易提供依据,在地票概念和操作流程中,将国有建设用地纳入了复垦范围。
    2. 允许地票转让。提出持有地票超过2年,或者因地票质押到期不能清偿债务的,可以并入一级市场公开转让。
    3. 扩大使用范围。一是明确地票可在有条件建设区使用。作为盘活存量建设用地的手段,地票不仅具有建设用地指标的功能,也应具有建设空间布局调整的功能作用。赋予地票空间调整功能,也符合国家推进新型城镇化实行“人地挂钩”的政策取向,符合我市五大功能区战略关于“建设用地跟着人口和产业走”的原则。为此,本《办法》规定,在全市城乡建设用地规划规模不增加、耕地保有量目标不减少的前提下,地票可在有条件建设区内使用。鉴于地票在有条件建设区落地使用程序较繁琐,不宜在《办法》中体现,因此仅做了原则性表述。二是明确了“前漏后补”的要求。 2009年1月1日后新增经营性建设用地在办理农转用手续时未使用地票的,要求在土地出让时使用地票。同时,由于地票使用范围事关城市反哺农村的力度问题,因此明确市政府可以根据社会经济发展形势和地票供需情况,对必须使用地票的情形进行动态调整。三是推行差异化用票政策。对渝东南生态保护发展区和渝东北生态涵养发展区使用地票实行支持性差异化政策进行了原则表述。
    4. 明确法律责任。《办法》明确了各主体违反规定的法律责任:一是区县(自治县)、乡镇人民政府(街道办事处)、国土资源、农业、林业、审计、监察等行政主管部门、重庆市农村土地交易所违反本办法规定,无正当理由不按本办法规定的职能职责做好相关监督管理、配合协作工作的,由有权机关依法责令其改正;逾期未改正的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分;造成严重后果的,依法予以降级、撤职、开除的行政处分。二是相关职能部门工作人员违反规定的,由有权机关依法给予警告、记过、记大过的行政处分;情节严重的,依法给予降级、撤职、开除的行政处分;涉嫌犯罪的,依法追究刑事责任。三是建设用地复垦从业单位及其工作人员违反规定的,由区县(自治县)国土资源行政主管部门依据相关法律法规进行查处。四是地票交易主体违反规定的,除依法承担相应的法律责任外,一年内不得参加地票交易活动。
    5. 对当前地票运行中还存在制度空白的细节进行了明确。一是明确了宅基地及附属设施用地上限面积标准。区县对上限面积的设定不统一,影响到了部分区域农民利益。基于前几年复垦数据分析,设定单户667平方米为宅基地及附属设施用地面积上限,低于上限标准的部分据实核算;超过上限标准的部分,除合法性权属证书载明的面积外确定给农村集体经济组织,以此防止多占多得的现象发生,这样能保护绝大多数农户利益,处室、区县、专家总体上也认同这一标准。为避免前后政策不一致,带来矛盾,同时也在该条对施行时间作了规定。二是对复垦条件进行了更明确的规范。要求现状和土地分类均为建设用地、权属合法且位于规划扩展边界外的才能复垦;明确规定单独的附属设施用地、新建房屋用地、地质灾害发生后尚未稳定的土地等七类不能纳入复垦的情形。三是明确了复垦后耕地管护利用责任。鉴于耕地利用越来越受到各方重视,原则规定了农业行政主管部门对耕地后期管护利用的责任。

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